z dne 17. oktobra 2013 (*1)
„Pritožba — Pravica do dostopa do dokumentov institucij — Uredba (ES) št. 1049/2001 — Člen 4(3), prvi pododstavek — Varstvo postopka odločanja v institucijah — Zabeležka generalnega sekretariata Sveta o predlogih, podanih v okviru zakonodajnega postopka glede spremembe Uredbe št. 1049/2001 — Delni dostop — Zavrnitev dostopa do podatkov o identiteti držav članic, avtoric predlogov“
V zadevi C-280/11 P,
zaradi pritožbe na podlagi člena 56 Statuta Sodišča Evropske unije, vložene 31. maja 2011,
Svet Evropske unije , ki ga zastopata B. Driessen in C. Fekete, agenta,
pritožnik,
ob intervenciji
Češke republike , ki jo zastopata M. Smolek in D. Hadroušek, agenta,
Kraljevine Španije , ki jo zastopa S. Centeno Huerta, agentka,
Francoske republike , ki jo zastopata G. de Bergues in N. Rouam, agenta,
intervenientke v pritožbenem postopku,
drugi stranki v postopku sta
Access Info Europe s sedežem v Madridu (Španija), ki jo zastopata O. Brouwer in J. Blockx, odvetnika,
tožeča stranka na prvi stopnji,
ob intervenciji
Evropskega parlamenta , ki ga zastopata A. Caiola in M. Dean, agenta, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
intervenient v pritožbenem postopku,
Helenske republike , ki jo zastopata E.-M. Mamouna in K. Boskovits, agenta,
Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska,
intervenienta na prvi stopnji,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi A. Tizzano (poročevalec), predsednik senata, K. Lenaerts, podpredsednik Sodišča v funkciji člana prvega senata, A. Borg Barthet, E. Levits, sodnika, M. Berger, sodnica,
generalni pravobranilec: P. Cruz Villalón,
sodni tajnik: M. Aleksejev, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 21. februarja 2013,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 16. maja 2013
izreka naslednjo
1Svet Evropske unije s pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 22. marca 2011 v zadevi Access Info Europe proti Svetu ( T-233/09, ZOdl. Str. II-1073 , v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je Splošno sodišče za nično razglasilo odločbo Sveta z dne 26. februarja 2009 (v nadaljevanju: sporna odločba), s katero je bil družbi Access Info Europe (v nadaljevanju: Access Info) zavrnjen dostop do nekaterih informacij v zabeležki z dne 26. novembra 2008, ki jo je Generalni sekretariat Sveta naslovil na delovno skupino za informacije, ki deluje znotraj Sveta, glede predloga nove uredbe o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (v nadaljevanju: zahtevani dokument).
2V uvodni izjavi 6 Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331) je navedeno:
„Širši dostop do dokumentov se zagotovi, kadar institucije delujejo v svoji zakonodajni funkciji, vključno s prenesenimi pristojnostmi, sočasno pa se ohranja učinkovitost postopka odločanja institucij. Taki dokumenti morajo biti čim bolj neposredno dostopni.“
3V členu 1 te uredbe je določeno:
„Namen te uredbe je:
[…]“
4Člen 4(3), prvi pododstavek, navedene uredbe določa:
„Dostop do dokumenta, ki ga je institucija pripravila ali prejela za notranjo rabo in se nanaša na zadevo, o kateri institucija ni odločala, se zavrne, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.“
5Družba Access Info je 3. decembra 2008 Svet pisno zaprosila za dostop do zahtevanega dokumenta. V tem dokumentu so bili zbrani predlogi dopolnil ali novih besedil, ki jih je več držav članic podalo na seji delovne skupine za informacije 25. novembra 2008, navedene v točki 1 te sodbe.
6Svet je s sporno odločbo odobril dostop le do dela zahtevanega dokumenta. Natančneje, Svet je družbi posredoval različico tega dokumenta, na podlagi katere ni bilo mogoče identificirati držav članic, ki so bile avtorice teh predlogov.
7Svet je zavrnitev razkritja identitet zadevnih držav članic utemeljil z izjemo, ki jo določa člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, ker naj bi razkritje teh identitet resno oslabilo njegov postopek odločanja, in s tem, da ne obstaja prevladujoč javni interes za razkritje. Ker so bile namreč razprave takrat v uvodni fazi, naj bi razkritje identitet zadevnih držav članic zmanjšalo manevrski prostor delegacij med pogajanji, ki so značilna za zakonodajni postopek znotraj Sveta, in resno oslabilo možnost za dosego sporazuma.
8Na dan sestave zahtevanega dokumenta, in sicer 26. novembra 2008, je celotna različica tega dokumenta postala dostopna javnosti na spletni strani organizacije Statewatch, ne da bi bilo to razkritje dovoljeno (v nadaljevanju: nedovoljeno razkritje).
9Družba Access Info je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 12. junija 2009 vložila tožbo za razglasitev ničnosti sporne odločbe, ki ji je bilo z izpodbijano sodbo ugodeno.
10Splošno sodišče je najprej predstavilo temeljna načela glede dostopa do dokumentov. Natančneje, v točkah od 55 do 58 te sodbe je opozorilo, da pravica dostopa javnosti do dokumentov institucij prispeva k demokratičnosti teh institucij in da je namen člena 1 Uredbe št. 1049/2001 javnosti podeliti kar se da široko pravico do dostopa, zato je treba izjeme od razkritja razlagati in uporabljati strogo. Ta načela naj bi bila posebej upoštevna, kadar Svet deluje kot zakonodajni organ.
11Dalje je Splošno sodišče v točkah 59 in 60 izpodbijane sodbe pojasnilo, da zgolj okoliščina, da se dokument nanaša na interes, ki je varovan z eno od izjem, ne more zadostovati, da se upraviči uporaba te izjeme, saj je ta uporaba lahko načeloma upravičena le, če bi bil z dostopom do dokumenta lahko konkretno in dejansko ogrožen varovani interes. Poleg tega mora biti nevarnost ogrožanja varovanega interesa razumno predvidljiva in ne zgolj hipotetična. Ta institucija bi morala tehtati med posebnim interesom, ki ga je treba zavarovati z nerazkritjem dela zahtevanega dokumenta – v tem primeru identiteto držav članic, ki so avtorice predlogov – in splošnim interesom, da se ta dokument razkrije v celoti.
12Splošno sodišče je z uporabo teh načel v točkah od 68 do 80 izpodbijane sodbe preučilo glavni razlog, na podlagi katerega je Svet utemeljil razkritje le dela zahtevanega dokumenta, in sicer domnevno zmanjšanje manevrskega prostora delegacij znotraj Sveta, kar izhaja iz okoliščine, da bi razkritje identitete držav članic, ki so odgovorne za predloge, povzročilo pritisk javnosti na te države, ki bi imel takšne razsežnosti, da delegacije teh držav ne bi mogle več dajati predlogov v zvezi z omejevanjem preglednosti.
13Prvič, v točkah od 69 do 74 izpodbijane sodbe je Splošno sodišče najprej menilo, da je prav načelo demokratične legitimnosti tisto, ki nalaga avtorjem predlogov, ki jih vsebuje zahtevani dokument, da javnosti odgovarjajo za svoja dejanja, zlasti ker se ta dokument nanaša na zakonodajni postopek. Dalje, Splošno sodišče je menilo, da razkritje identitet avtorjev predloga ne bi preprečilo delegacijam, da bi ga pozneje opustile. Predlog naj bi bil namreč podan zato, da se o njem razpravlja, če je anonimen ali ne, in po razpravi naj ne bi ostal nespremenjen zato, ker je bila znana identiteta njegovega avtorja. Javnost naj bi popolnoma razumela to značilnost predlogov zakonodajnega postopka. Poleg tega je Splošno sodišče menilo, da ni mogoče domnevati, da javno mnenje v celoti nasprotuje omejitvi načela preglednosti. Nazadnje, Splošno sodišče je menilo, da celo nedovoljeno razkritje ni imelo škodljivih posledic za postopek odločanja Sveta.
14Drugič, Splošno sodišče je v točkah 75 in 76 izpodbijane sodbe zavrnilo trditev, da bi bilo treba pri presoji nevarnosti oslabitve postopka odločanja, ki je povezan z zmanjšanjem manevrskega prostora držav članic, upoštevati predhodni značaj razprav. Splošno sodišče je menilo, da sam predhodni značaj razprav ne upravičuje uporabe izjeme, ki jo določa člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, saj ta določba namreč ne razlikuje med fazami razprav.
15Tretjič, Splošno sodišče je v točkah 77 in 78 navedene sodbe zavrnilo trditev, da bi bilo treba upoštevati posebno občutljivost delegacij držav članic v tej zadevi. Splošno sodišče je v zvezi s tem menilo, da so zadevni predlogi sprememb običajen del zakonodajnega postopka. Zato naj ti predlogi ne bi bili posebej občutljivi v smislu, da bi bil v primeru razkritja identitete avtorjev predlogov ogrožen temeljni interes Unije ali držav članic, toliko bolj, ker naj ne bi šlo za vsebino predlogov, ki so jih dale države članice, ampak zgolj za razkritje identitete delegacij, ki so avtorji teh predlogov. Poleg tega je Splošno sodišče menilo, da je za demokratične razprave značilno, da predlog za spremembo osnutka uredbe lahko pri javnosti in v medijih izzove tako pozitivne kot negativne kritike.
16Četrtič, Splošno sodišče je v točki 79 izpodbijane sodbe zavrnilo trditev, da naj bi bil nenavadno dolg postopek sprejemanja nove uredbe o dostopu do dokumentov posledica težav, ki naj bi jih nedovoljeno razkritje povzročilo v pogajanjih. Splošno sodišče je menilo, da bi se trajanje postopka v resnici lahko pojasnilo s številnimi drugimi političnimi in pravnimi razlogi.
17Nazadnje, Splošno sodišče je v točkah 82 in 83 izpodbijane sodbe zavrnilo trditev Sveta, da so bila zaradi nedovoljenega razkritja poročila srečanj njegovih delovnih skupin manj izčrpna, zlasti v zvezi z identifikacijo delegacij. V zvezi s tem je Splošno sodišče ugotovilo, da je mogoče to spremembo pojasniti tudi s tem, da je družba Access Info vložila tožbo zoper sporno odločbo. Vsekakor bi bila odsotnost neposredne vzročne zveze med razkritjem identitete delegacij javnosti in resno oslabitvijo postopka odločanja dokazana z dokumentom, izdanim po nedovoljenem razkritju, v katerem naj ne bi bili le anonimno navedeni predlogi za spremembo zakonskega besedila, ampak tudi imena delegacij, vsaj v izvirni različici tega dokumenta.
18Splošno sodišče je zlasti na podlagi zgoraj navedenih ugotovitev tožbi ugodilo in sporno odločbo razglasilo za nično.
19Češki republiki in Kraljevini Španiji je bila s sklepom z dne 17. oktobra 2011 dovoljena intervencija v podporo predlogom Sveta, Evropskemu parlamentu pa je bila dovoljena intervencija v podporo predlogom družbe Access Info. Francoski republiki je bila s sklepom z dne 2. februarja 2012 dovoljena intervencija v podporo predlogom Sveta.
20Svet, Češka republika, Helenska republika, Kraljevina Španija in Francoska republika Sodišču predlagajo, naj:
21Družba Access Info in Evropski parlament Sodišču predlagata, naj pritožbo zavrne in Svetu naloži plačilo stroškov.
22Svet v utemeljitev pritožbe v bistvu navaja tri pritožbene razloge.
23S prvim pritožbenim razlogom Svet – ki ga podpira Kraljevina Španija – trdi, da je Splošno sodišče kršilo ravnovesje, ki ga določa primarno pravo – člena 207(3) ES in 255 ES, ki se uporabljata ratione temporis – in sekundarno pravo – uvodna izjava 6 in člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 – med, po eni strani, širšo pravico do dostopa za dokumente, ki se nanašajo na zakonodajno dejavnost institucij, in po drugi, nujnostjo, da se ohrani učinkovitost postopka odločanja. Zlasti naj bi Splošno sodišče v točki 69 izpodbijane sodbe pri razlagi navedenega člena 4(3), prvi pododstavek, dalo prevelik pomen preglednosti postopka odločanja, ne da bi upoštevalo zahteve, povezane z načelom učinkovitosti tega postopka.
24Natančneje, Svet – ki ga podpirajo Češka republika, Helenska republika in Kraljevina Španija – trdi, da je njegov zakonodajni postopek fleksibilen in zahteva veliko prožnosti, zato da lahko države članice spremenijo svoja prvotna stališča, s čimer se tako poveča možnost za dosego skupnega stališča. Da se zagotovi „pogajalski prostor“ in da se tako ohrani učinkovitost tega zakonodajnega postopka, bi bilo treba tem državam v razpravah zagotoviti kar največji manevrski prostor, in sicer že v prvih fazah postopka. Ta manevrski prostor pa naj bi se zmanjšal, če bi se identiteta delegacij razkrila prezgodaj v postopku, ker bi to povzročilo pritiske javnosti, ki bi samim delegacijam odvzeli potrebno prožnost za zagotovitev učinkovitosti postopka odločanja Sveta.
25Češka republika in Kraljevina Španija v zvezi s tem dodajata, da v tem primeru razkritje identitete delegacij za dosego cilja Uredbe št. 1049/2001 ni bilo potrebno. Dostop do celotne vsebine zahtevanega dokumenta naj bi namreč zadostoval za to, da se zagotovi demokratična razprava o vprašanjih, na katera se zadevni dokument nanaša. Edina posledica razkritja identitete delegacij naj ne bi bilo omogočanje pritiskov na Svet, temveč na države članice.
26Družba Access Info ugovarja, da Svet v prvem pritožbenem razlogu izpodbija le tri točke izpodbijane sodbe, in sicer točki 57 in 58 izpodbijane sodbe, v katerih je Splošno sodišče zgolj opozorilo na upoštevno sodno prakso, in točko 69 te sodbe, v kateri je, po mnenju družbe Access Info, ki jo podpira Parlament, Splošno sodišče tehtalo med zahtevami po preglednosti in zahtevo po varstvu postopka odločanja ter ugotovilo, da razkritje identitete zadevnih držav članic v tem primeru ni oslabilo postopka odločanja Sveta.
27Za odločanje o tem pritožbenem razlogu je treba opozoriti, da se Uredba št. 1049/2001 glede na njeno uvodno izjavo 1 umešča v kontekst namena iz člena 1, drugi odstavek, PEU, po katerem se označi nova faza v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope, v kateri se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani. Kot je opozorjeno v uvodni izjavi 2 navedene uredbe, je pravica dostopa javnosti do dokumentov institucij povezana z njihovo demokratičnostjo (sodbe z dne 1. julija 2008 v združenih zadevah Švedska in Turco proti Svetu, C-39/05 P in C-52/05 P, ZOdl., str. I-4723 , točka 34; z dne 21. septembra 2010 v združenih zadevah Švedska in drugi proti API in Komisiji, C-514/07 P, C-528/07 P in C-532/07 P, ZOdl., str. I-8533 , točka 68, in z dne 21. julija 2011 v zadevi Švedska proti MyTravel in Komisiji, C-506/08 P, ZOdl., str. I-6237 , točka 72).
28Namen Uredbe št. 1049/2001 je torej, kot je navedeno v uvodni izjavi 4 in njenem členu 1, čim bolj uresničiti pravico dostopa javnosti do dokumentov institucij (zgoraj navedene sodbe Švedska in Turco proti Svetu, točka 33; Švedska in drugi proti API in Komisiji, točka 69, in Švedska proti MyTravel in Komisiji, točka 73).
29Res je, da za to pravico kljub temu veljajo nekatere omejitve na podlagi javnega ali zasebnega interesa. Natančneje in v skladu z uvodno izjavo 11 Uredbe št. 1049/2001 člen 4 te uredbe določa, da institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje ogrožalo enega od interesov, ki jih varuje ta člen (glej sodbo z dne 1. februarja 2007 v zadevi Sison proti Svetu, C-266/05 P, ZOdl., str. I-1233 , točka 62, ter zgoraj navedeni sodbi Švedska in drugi proti API in Komisiji, točki 70 in 71, in Švedska proti MyTravel in Komisiji, točka 74).
30Ker pa te izjeme pomenijo odstop od načela, da se javnosti zagotovi čim širši dostop do dokumentov, jih je treba razlagati in uporabljati ozko (zgoraj navedene sodbe Sison proti Svetu, točka 63; Švedska in Turco proti Svetu, točka 36; Švedska in drugi proti API in Komisiji, točka 73, in Švedska proti MyTravel in Komisiji, točka 75).
31Tako po eni strani velja, da če zadevna institucija sklene, da zavrne dostop do nekega dokumenta, katerega razkritje se je zaprosilo, mora načeloma pojasniti, kako bi dostop do tega dokumenta lahko konkretno in dejansko ogrožal interes, ki ga varuje izjema iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001, ki jo ta institucija uveljavlja. Poleg tega mora biti nevarnost te škode razumno verjetna in ne zgolj hipotetična (zgoraj navedena sodba Švedska proti MyTravel in Komisiji, točka 76 in navedena sodna praksa).
32Po drugi strani mora institucija, če uporabi eno od izjem iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001, tehtati poseben interes, ki ga je treba varovati z nerazkritjem zadevnega dokumenta, in zlasti javni interes, da se omogoči dostop do dokumenta, ob upoštevanju prednosti, ki izhajajo, kot je navedeno v uvodni izjavi 2 Uredbe št. 1049/2001, iz povečane preglednosti, to je tesnejšega sodelovanja državljanov v postopku odločanja in večje legitimnosti v upravi ter njeno učinkovitejše in odgovornejše ravnanje v razmerju do državljanov v demokratičnem sistemu (zgoraj navedena sodba Švedska in Turco proti Svetu, točka 45).
33Poleg tega je Sodišče presodilo tudi, da so te ugotovitve zlasti upoštevne, kadar Svet deluje kot zakonodajalec, kar izhaja iz uvodne izjave 6 Uredbe št. 1049/2001, v skladu s katero se prav v takem primeru zagotovi širši dostop do dokumentov. Preglednost v zvezi s tem povečuje krepitev demokracije tako, da omogoča državljanom nadzor nad vsemi informacijami, ki so bile podlaga za zakonodajni akt. Možnost državljanov, da poznajo temelje zakonodajne dejavnosti, je namreč pogoj, da lahko učinkovito uresničujejo svoje demokratične pravice (zgoraj navedena sodba Švedska in Turco proti Svetu, točka 46).
34Na podlagi teh načel je treba preučiti prvi pritožbeni razlog, s katerim Svet v bistvu trdi, da naj Splošno sodišče sploh ne bi upoštevalo zahtev v zvezi z varstvom njegovega postopka odločanja.
35Vendar je treba ugotoviti, da je Splošno sodišče v točki 69 izpodbijane sodbe prav v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 30 te sodbe, opozorilo, da dostop javnosti do celotne vsebine dokumentov Sveta pomeni načelo in da je treba izjeme od tega načela razlagati in uporabljati strogo.
36V nasprotju s tem, kar trdi Svet, je Splošno sodišče upoštevalo zahteve v zvezi z učinkovitostjo postopka odločanja. V točkah od 69 do 83 izpodbijane sodbe je namreč temeljito preučilo trditve, s katerimi je Svet želel upravičiti uporabo izjem v zvezi z varstvom postopka odločanja zadevne institucije.
37Splošno sodišče je tako vsekakor upoštevalo ravnovesje med načelom preglednosti in ohranjanjem učinkovitosti postopka odločanja Sveta in v skladu z načeli, navedenimi v točkah od 31 do 33 te sodbe, preučilo vsebino trditev, ki jih je podal Svet, da bi upravičil uporabo izjeme iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
38Splošno sodišče je šele po tem, ko je preučilo te trditve in ugotovilo, da nobena med njimi ne bi mogla biti razlog, da bi zadevno razkritje informacij v zvezi z identiteto držav članic konkretno resno ogrožalo interes, ki ga varuje zadevna izjema, v točki 84 izpodbijane sodbe sklenilo, da je Svet s tem, da je v izpodbijani odločbi nasprotoval razkritju informacij, kršil člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
39Ker je poleg tega očitke Sveta mogoče razumeti kot izpodbijanje presoje Splošnega sodišča glede navedenih trditev, je treba ugotoviti, da Svet v utemeljitev tega pritožbenega razloga ne navaja nobenega dejstva, na podlagi katerega bi bilo mogoče ovreči ugotovitev Splošnega sodišča, da trditve, ki jih je Svet podal na prvi stopnji, niso bile dovolj utemeljene, da bi bilo mogoče ugotoviti, da bi zadevno razkritje podatkov v zvezi z identiteto držav članic konkretno resno oslabilo postopek odločanja Sveta.
40Nazadnje, glede trditve Češke republike in Kraljevine Španije, da razkritje identitete delegacij ni bilo potrebno za dosego cilja Uredbe št. 1049/2001, zadostuje ugotovitev, kot je bilo navedeno v točki 28 te sodbe, da je namen člena 1 Uredbe št. 1049/2001 čim bolj uresničiti pravico dostopa javnosti do dokumentov. Splošno sodišče je glede na to načelo v točki 69 izpodbijane sodbe pravilno pojasnilo, da je namen Uredbe št. 1049/2001 zagotoviti dostop javnosti do celotne vsebine dokumentov Sveta, kamor v tem primeru spada tudi identiteta avtorjev različnih predlogov, saj je dostop do vseh navedenih dokumentov mogoče omejiti le na podlagi izjem od te pravice, ki jih določa ta uredba in ki morajo biti utemeljene s konkretnim ogrožanjem interesov, ki jih varujejo. Ker je Splošno sodišče v tem primeru obstoj te nevarnosti izključilo, dostopa do dela zahtevanega dokumenta ni mogoče šteti za zadostnega za dosego cilja te uredbe.
41V teh okoliščinah je prvi pritožbeni razlog treba zavrniti kot neutemeljen.
42S tretjim pritožbenim razlogom, ki ga je treba preučiti na drugem mestu, in je sestavljen iz treh delov, Svet Splošnemu sodišču očita, da je večkrat napačno uporabilo pravo, zaradi česar je ugotovilo, da ta institucija ni „pravno in dejansko zadostno“ dokazala resne nevarnosti za svoj postopek odločanja.
43V prvem delu tretjega pritožbenega razloga Svet, ki ga podpirata Helenska republika in Kraljevina Španija, trdi, da je Splošno sodišče v točkah 73 in 74 izpodbijane sodbe zahtevalo dokaz glede obstoja resničnega ogrožanja interesa, ki ga varuje zadevna izjema. Vendar Svet meni, da za uporabo izjeme iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 zadostuje že zgolj obstoj nevarnosti nastanka škode za uveljavljanje te izjeme, tako da mora institucija, ki prejme zahtevo za dostop do dokumentov, dokazati zgolj verjetnost, da iz razkritja tega dokumenta izhaja razlog za resno oslabitev postopka odločanja te institucije.
44Družba Access Info in Parlament trdita, da je Splošno sodišče, ne da bi od Sveta sploh zahtevalo, da dokaže, da je razkritje resno oslabilo postopek odločanja, v navedenih točkah 73 in 74 zgolj presojalo trditev Sveta, da naj bi bil postopek odločanja te institucije dejansko in konkretno oslabljen zaradi nedovoljenega razkritja.
45V drugem delu tretjega pritožbenega razloga je Svet, ki mu je glede tega sledila Helenska republika, menil, da Splošno sodišče v točki 76 izpodbijane sodbe pri presoji nevarnosti za resno oslabitev postopka odločanja zaradi razkritja identitete delegacij ni upoštevalo pomembnosti faze, v kateri je bila razprava. Svet meni, da bi dejstvo, da bi se javnosti priznala pravica do vpogleda v vse predloge in dokumente v postopku odločanja, odvrnilo delegacije, da izrazijo svoja stališča v začetni fazi postopka. Ob upoštevanju specifičnosti delovanja Sveta naj bi bila namreč ta mnenja, zlasti kadar so povezana s tehničnimi zadevami, pogosto raziskovalne narave in naj ne bi nujno izražala natančnega in dokončnega stališča države članice, iz katere je delegacija, tako da bi se ta mnenja lahko razvila med postopkom. Posledica priznanja pravice do vpogleda v predhodni fazi postopka naj bi bila, da bi delegacije izrazile svoje stališče šele po tem, ko bi od svojih nacionalnih vlad pridobile pogajalsko stališče, kar bi pomenilo, da postopek postane bolj tog.
46V odgovoru na ta vprašanja družba Access Info najprej trdi, da Svet ni natančno pojasnil, v čem naj bi bile zatrjevane posebnosti njegovega postopka odločanja. Dalje, Svet je šele v pritožbenem postopku zatrjeval, da naj bi bila oslabljena možnost delegacij držav članic, da spremenijo svoja stališča med postopkom. Kot naj bi odločilo Splošno sodišče v točki 76 izpodbijane sodbe, naj člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 nikakor ne bi omenjal faze pogajanj kot merila, ki se ga upošteva pri utemeljevanju uporabe izjeme od pravice do dostopa. Seveda bi bilo to dejstvo mogoče obravnavati pri presoji nevarnosti ogrožanja interesa, ki ga ta določba varuje. Vendar pa naj identifikacija delegacij, ki predložijo predloge v začetni fazi razprav, tem delegacijam ne bi preprečevala, da pozneje lahko spremenijo svoje stališče. Nazadnje, družba Access Info navaja, da mora biti preglednost kar največja takrat, ko se postopek začne. Ko se razprave končajo in so sprejete kompromisne rešitve, sta namreč preglednost in javna razprava povsem nekoristni.
47S tretjim delom tretjega pritožbenega razloga Svet v bistvu trdi, da Splošno sodišče v točkah 72 in od 79 do 83 izpodbijane sodbe v nasprotju z zahtevami iz točke 69 zgoraj navedene sodbe Švedska in Turco proti Svetu pri presoji nevarnosti za resno oslabitev postopka odločanja, ki ga je povzročilo celotno razkritje tega dokumenta, ni pravilno upoštevalo občutljivosti zahtevanega dokumenta. Svet meni, da naj bi občutljivost navedenega dokumenta v tem primeru izhajala iz dejstva, da naj bi se zadevni predlogi nanašali na izjeme od načela preglednosti, ki bi jih morala določiti nova uredba o dostopu do dokumentov. Občutljivost teh vprašanj naj bi bila sicer po eni strani podprta z dejstvom, da naj bi sodišči Unije nedavno odločili o teh izjemah in po drugi strani z razpravo in pritiski javnega mnenja, ki jih ta vprašanja povzročajo.
48V utemeljitev tega dela Svet navaja več trditev. Najprej trdi, da zgoraj navedena sodba Švedska in Turco proti Komisiji instituciji omogoča, da se sklicuje na izjemo iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, saj je zahtevani dokument posebej občutljiv. Splošno sodišče pa naj bi to določbo v točki 78 izpodbijane sodbe razlagalo tako, da se uporablja le, kadar je ogrožen temeljni interes Unije ali držav članic. Te razlage naj ne bi bilo mogoče upravičiti ne z besedilom te določbe oziroma ostalih delov te uredbe ne s sâmo navedeno sodbo Švedska in Turco proti Svetu. Poleg tega bi ta razlaga skupaj z višjim dokaznim standardom, ki ga zahteva Splošno sodišče za dokazovanje te škode, praktično onemogočila sklicevanje na to določbo.
49Dalje, da bi poudaril posebno občutljivost zadevnih vprašanj, Svet Splošnemu sodišču očita, da je napačno ravnalo s tem, da je v točki 79 izpodbijane sodbe menilo, da so neobičajno trajanje zadevnega zakonodajnega postopka povzročili pravni in politični razlogi v zvezi z začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe, volitve v Parlament in začetek delovanja nove Komisije. Svet ob sklicevanju na določene spremembe, do katerih je prišlo v besedilih dokumentov njegovih delovnih skupin od drugega polletja 2008 – torej po nedovoljenem razkritju – trdi, da sta v resnici vsaj deloma za to zamudo kriva zmanjšanje izčrpnosti in pomanjkanje odkritosti v razpravah po nedovoljenem razkritju, kar je odvzelo učinkovitost postopku odločanja v instituciji.
50Nazadnje, ustavitev zadevnega zakonodajnega postopka naj bi bila deloma tudi posledica dejstva, da so države članice zlasti zaradi nedovoljenega razkritja izrazile velike težave pri odstopanju od svojih prvotnih stališč v razpravi. Zlasti so bile pri tem zadržane delegacije teh držav, ki so hotele predlagati spremembe, saj bi jih javnost lahko obravnavala tako, kot da omejujejo pravico do dostopa. Svet trdi, da Splošno sodišče neupravičeno ni priznalo teh negativnih učinkov na postopek odločanja Sveta, ki so nastali zaradi nedovoljenega razkritja. Po eni strani naj bi Splošno sodišče napačno ravnalo, ker je v točki 72 izpodbijane sodbe odločilo, da ta trditev ni utemeljena, glede na to, da naj bi eden od zadevnih predlogov po nedovoljenem razkritju, omejeval pravico do dostopa javnosti, čeprav tega predloga, v nasprotju s tem, kar je ugotovilo Splošno sodišče, ni predložila delegacija države članice, ampak sama Komisija. Po drugi strani naj bi Splošno sodišče v točkah 82 in 83 izpodbijane sodbe neutemeljeno zavrnilo trditve, ki jih je Svet navedel kot razlago za manjšo izčrpnost poročil zadevnega spisa in v zvezi s poimensko identifikacijo delegacij v delovnih skupinah. Čeprav je Splošno sodišče to dejstvo pojasnilo z vložitvijo tožbe pred tem sodiščem, Svet meni, da je, glede na občutljivost zadevnih vprašanj, ta sprememba nastala predvsem zaradi nedovoljenega razkritja. Svet prikazuje to zmanjšano navajanje podrobnosti z navajanjem poročila zadevne delovne skupine iz julija 2009, v katerem identiteta delegacij ni bila več omenjena, saj so bili uporabljeni izrazi, kot so „določeno število delegacij“ in „ostale delegacije“.
51Družba Access Info najprej ugovarja, da se je Splošno sodišče sklicevalo na položaj, v katerem je ogrožen „temeljni interes Unije ali držav članic“ samo zato, da je podalo primer položaja, v katerem je vprašanje mogoče šteti kot „posebej občutljivo“, ne da bi zahtevalo, da je te položaje mogoče šteti kot občutljive. Dalje, v nasprotju z zadevnim dokumentom v postopku, v katerem je bila izdana zgoraj navedena sodba Švedska in Turco proti Svetu, naj zahtevani dokument ne bi vseboval pravnega mnenja, ampak zgolj predloge sprememb zakonodajnega osnutka. Nazadnje, družba Access Info dodaja, da Svet svoje zavrnitve ni natančno obrazložil, čeprav navedena sodba Švedska in Turco proti Svetu to zahteva.
52Družba Access Info meni, da je treba odločiti, da tretji del tretjega pritožbenega razloga Sveta v preostalem ni dopusten, in sicer v delu, v katerem oporeka presoji Splošnega sodišča glede občutljivosti zahtevanega dokumenta, in v delu, ki se nanaša na razloge, ki naj bi upravičili neobičajno dolg zadevni zakonodajni postopek. Vsekakor pa družba Access Info, ki jo načeloma podpira Parlament, meni, prvič, da Svet utemeljuje občutljivo naravo vprašanj, ki so predmet zahtevanega dokumenta, z okoliščino, da ta vprašanja porajajo javno razpravo in se z njimi ukvarja sodna praksa sodišč Unije. Družba Access Info pa meni, da Svet svojih trditev ni obrazložil. Poleg tega naj bi se velik del zakonodajnih postopkov nanašal na vprašanja v zvezi s pritiski interesnih skupin ali razpravami v medijih. Vendar pa naj bi bilo prav to tisto, kar zahtevata preglednost in demokracija, in naj ne bi dokazovalo občutljive narave dokumenta, ki bi upravičeval zaupno obravnavanje dokumenta, kot je zahtevani dokument. Poleg tega, čeprav so bila vprašanja, ki se presojajo, glede tega občutljiva, niso le identitete držav članic, ampak tudi vsebina predlogov tisti, ki jih ne bi smeli razkriti. Drugič, družba Access Info ugovarja trditvi Sveta, da je neobičajno dolg zadevni zakonodajni postopek povzročilo nedovoljeno razkritje. V resnici bi bilo mogoče zamudo prav tako upravičiti s tem, da ni obstajal politični sporazum med Svetom in Parlamentom glede spremembe uredbe. Tretjič, družba Access Info ugovarja dejstvu, da je nedovoljeno razkritje povzročilo spremembe pri podrobnostih v poročilih delovne skupine.
53Ugotoviti je treba, da prvi del tretjega pritožbenega razloga Sveta izhaja iz napačnega razumevanja izpodbijane sodbe.
54Splošno sodišče je namreč v točki 59 te sodbe pravilno pojasnilo, da se uporabo izjem od pravice do dostopa upravičuje z nevarnostjo ogrožanja enega od varovanih interesov, s tem da mora biti ta nevarnost razumno predvidljiva in ne zgolj hipotetična.
55Pri ugotavljanju, ali je v tem primeru taka nevarnost obstajala, je Splošno sodišče najprej v točkah od 70 do 72 izpodbijane sodbe navedlo, da Svet ni dokazal predpostavke, s katero je utemeljil svoje trditve, in sicer dejstva, da naj bi bila posledica razkritja identitete delegacij to, da je bil pritisk javnosti tak, da te delegacije ne bi mogle več predložiti predloga v smislu omejitve preglednosti. Ker Svet tega ni dokazal, je Splošno sodišče pravilno ugotovilo, da razkritje identitete delegacij, ki so želele predložiti te predloge, ni moglo oslabiti postopka odločanja Sveta.
56Splošno sodišče je v nadaljevanju v točkah 73 in 74 izpodbijane sodbe preučilo trditev – ki je povzeta v točki 50 navedene sodbe in je Svet ni izpodbijal – da je nedovoljeno razkritje „negativno vplivalo na iskrenost in izčrpnost razprav znotraj delovne skupine Sveta, ker si zaradi njega delegacije niso mogle zamisliti različnih rešitev ali sprememb, na podlagi katerih bi bilo mogoče približanje mnenj o najbolj spornih vprašanjih“.
57Vendar pa je v točkah 73 in 74 Splošno sodišče na ta tožbeni razlog zgolj odgovorilo in sklenilo, da v nasprotju s trditvami Sveta to razkritje v tem primeru ni oslabilo postopka odločanja te institucije.
58V teh okoliščinah je treba prvi del tretjega pritožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
59V zvezi z drugim delom tega pritožbenega razloga, s katerim Svet zatrjuje, da Splošno sodišče pri presoji nevarnosti resne oslabitve, ki bi ga za postopek odločanja Sveta pomenilo celotno razkrije stališč delegacij, ni upoštevalo pomembnosti faze, v kateri je bila razprava, je treba ugotoviti, da tudi ta del pomeni napačno razumevanje izpodbijane sodbe.
60Splošno sodišče je namreč v točki 76 te sodbe pojasnilo, da sama predhodnost razprav ni omogočila upravičiti uporabe izjeme, ki jo določa člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. Tako je Splošno sodišče s tem, da je izključilo dejstvo, da je bilo na podlagi ostalih trditev Sveta mogoče dokazati nevarnost za oslabitev njegovega postopka odločanja, pravilno ugotovilo, da zgolj okoliščina, da je do prošnje za razkritje prišlo v zelo zgodnji fazi zakonodajnega postopka, ni zadostovala za uporabo navedene izjeme.
61Zato drugi del tega pritožbenega razloga ni utemeljen.
62Nazadnje, v zvezi s tretjim delom tretjega pritožbenega razloga Sveta je treba najprej ugotoviti, da se Splošno sodišče, ker je v točki 78 izpodbijane sodbe menilo, da vprašanja, ki so bila predmet zahtevanega dokumenta, niso bila pretirano občutljiva, ni sklicevalo na zgoraj navedeno sodbo Švedska in Turco proti Svetu, kar je pravilno, glede na to, da se točka 69 te zadnje sodbe, s katero se ta del utemeljuje, nanaša le na posebne dokumente, in sicer na pravna mnenja. V tem primeru pa ne samo, da je bil zahtevani dokument izdan v zakonodajnemu postopku, ampak tudi ne spada v nobeno kategorijo dokumentov, ki ji Uredba št. 1049/2001 priznava interes, ki ga je treba posebej varovati, kot so pravna mnenja.
63Tudi če bi Splošno sodišče napačno sklenilo, da je merilo, z uporabo katerega se lahko dokaže posebej občutljiva narava dokumenta, nevarnost, da razkritje tega dokumenta ogroža temeljni interes Unije ali držav članic, je vsekakor treba ugotoviti, da v točki 77 izpodbijane sodbe Splošno sodišče posebej občutljive narave zahtevanega dokumenta v tej zadevi ni izključilo na podlagi tega merila. Menilo je namreč, da naj bi različni predlogi sprememb ali novega besedila, ki so jih predložile štiri delegacije držav članic, ki so navedene na zahtevanem dokumentu, spadali v običajni zakonodajni postopek, kar pomeni, da jih ni bilo mogoče šteti kot občutljive samo na podlagi merila v zvezi z ogrožanjem temeljnega interesa Unije ali držav članic, ampak na podlagi katerega koli drugega merila.
64Zato Svet Splošnemu sodišču neutemeljeno očita, da ni upoštevalo posebne občutljivosti zahtevanega dokumenta.
65Drugič, glede ostalih trditev, ki jih navaja Svet v utemeljitev tretjega dela tretjega pritožbenega razloga, je treba opozoriti na ustaljeno sodno prakso Sodišča, na podlagi katere iz člena 256 PDEU in člena 58, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije izhaja, da je Splošno sodišče edino pristojno, prvič, za ugotavljanje dejstev, razen če bi vsebinska nepravilnost njegovih ugotovitev izhajala iz listin v spisu, ki so mu bile predložene, in drugič, za presojo teh dejstev. Potem ko Splošno sodišče ugotovi ali presodi dejstva, je Sodišče pristojno, da na podlagi člena 256 PDEU izvaja nadzor nad pravno opredelitvijo teh dejstev in pravnimi posledicami, ki jih je iz njih izpeljalo Splošno sodišče. Sodišče zato ni pristojno za ugotavljanje dejstev in načeloma niti za presojo dokazov, ki jih je Splošno sodišče sprejelo v podporo tem dejstvom. Ta presoja torej, razen v primeru izkrivljanja teh dokazov, ni pravno vprašanje, ki je predmet nadzora Sodišča (glej zlasti sodbo z dne 19. marca 2009 v zadevi Archer Daniels Midland proti Komisiji, C-510/06 P, ZOdl., str. I-1843 , točka 105, in sklep z dne 10. novembra 2011 v zadevi Agapiou Joséphidès proti Komisiji in EACEA, C-626/10 P, točka 107).
66S trditvijo, da naj bi Splošno sodišče neobičajno trajanje zadevnega zakonodajnega postopka napačno pripisalo pravnim in političnim razlogom v zvezi z začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe, volitvami v Parlament in začetkom delovanja nove Komisije, pa želi Svet, ne da bi uveljavljal izkrivljanje dokazov, izpodbijati presojo Splošnega sodišča, da neobičajno trajanje zakonodajnega postopka ni bilo posledica težav, ki so nastale z razkritjem podatkov identitete avtorjev predlogov, ampak posledica pravnih in političnih razlogov, kot to trdi tudi sam Svet, kar izhaja iz točke 46 izpodbijane sodbe.
67Ta institucija želi po eni strani glede domnevnih posledic, ki jih ima nedovoljeno razkritje na postopek odločanja Sveta, le oporekati presoji, ne da bi jasno navedla izkrivljanje dokazov, ki jo je Splošno sodišče podalo v točki 72 izpodbijane sodbe glede dokaza – to je javne različice dokumenta, ki vsebuje pisne predloge delegacij glede zadevnega zakonodajnega postopka, in sicer dokumenta št. 9716/09 z dne 11. maja 2009 – s sklepanjem, da to razkritje, drugače kot je trdil Svet v postopku na prvi stopnji, delegaciji ni naložilo, da se izogne predložitvi predlogov v ozkem smislu preglednosti. Po drugi strani Svet izpodbija presojo Splošnega sodišča iz točk 82 in 83 izpodbijane sodbe glede drugega dokaza – in sicer dokumenta 10859/1/09 REV 1 – iz katerega je Splošno sodišče sklepalo, da se je ravnanje Sveta po nedovoljenem razkritju spremenilo, ker so bili podatki o identiteti držav članic, ki so predložile stališča in predloge glede predlogov Komisije, opuščeni, to spremembo pa je mogoče razložiti z dejstvom, da je družba Access Info vložila tožbo, s katero je izpodbijala zakonitost sporne odločbe.
68Ker te trditve niso dopustne, je treba tretji pritožbeni razlog zavreči kot delno nedopusten in zavrniti kot delno neutemeljen.
69Z drugim pritožbenim razlogom Svet v bistvu zatrjuje, da razlogovanje Splošnega sodišča ni v skladu s sodno prakso Sodišča, ki institucijam dopušča uveljavljanje splošnih razlogov za zavrnitev razkritja nekaterih kategorij dokumentov. Kot namreč trdi tudi Helenska republika, naj bi bile v sporni odločbi navedene splošne ugotovitve, ki utemeljujejo razloge, zaradi katerih se zahtevanega dokumenta ne sme razkriti, in razloge, zaradi katerih je bilo te ugotovitve dejansko mogoče uporabiti v zahtevanem dokumentu. Tako naj Svet ne bi preučil le narave dokumenta, ampak naj bi svojo zavrnitev utemeljil z natančnimi pojasnili glede občutljivega značaja obravnavanih vprašanj in glede dejstva, da so se ta pojavila v okviru razprav pred samim zakonodajnim postopkom.
70Družba Access Info najprej navaja, da drugi pritožbeni razlog, ker se ne nanaša izrecno na nobeno točko izpodbijane sodbe, ni dopusten niti upošteven. Družba Access Info, ki jo podpira Parlament, meni, da Svet niti v pritožbi niti v sporni odločbi nikakor ni pojasnil, na kateri splošni ugotovitvi naj bi bila utemeljena zavrnitev dostopa v tej zadevi. Poleg tega naj nobena določba prava Unije niti nobeno splošno pravno načelo v nasprotju z zahtevami sodne prakse na tem področju ne bi omogočalo utemeljitev splošne domneve zaupnosti dokumentov, kot je zahtevani dokument, toliko bolj, ker gre za dokument iz zakonodajnega postopka.
71Najprej je treba navesti, da je v nasprotju s tem, kar trdi družba Access Info, ta pritožbeni razlog dopusten, ker, kljub temu, da Svet res ne navaja jasno točke izpodbijane sodbe, v kateri je bilo napačno uporabljeno pravo, iz vseh trditev v utemeljitev tega pritožbenega razloga jasno izhaja, da Svet Splošnemu sodišču očita, da ni upoštevalo, da je bilo Svetu dovoljeno, da zavrnitev dostopa do zahtevanega dokumenta utemelji z domnevo zaupnosti, ki temelji na splošnih ugotovitvah.
72V zvezi z vsebino je treba opozoriti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da čeprav za utemeljitev zavrnitve dostopa do dokumenta načeloma ne zadostuje, da se ta dokument nanaša na dejavnost ali interes, ki ju omenja člen 4 Uredbe št. 1049/2001, saj mora zadevna institucija tudi pojasniti, kako bi dostop do tega dokumenta lahko konkretno in dejansko ogrožal interes, ki ga varuje izjema iz člena 4 navedene uredbe, se kljub temu ta institucija lahko opre na splošne domneve, ki veljajo za določeno vrsto dokumentov, saj lahko podobne splošne ugotovitve veljajo za zahteve za razkritje, ki se nanašajo na dokumente iste vrste (zgoraj navedena sodba Švedska in Turco proti Svetu, točka 50; sodbi z dne 29. junija 2010 v zadevi Komisija proti Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, ZOdl., str. I-5885 , točka 54, in z dne 28. junija 2012 v zadevi Komisija proti Agrofert Holding, C-477/10 P, točka 57).
73V takem primeru mora zadevna institucija vseeno pojasniti, na katerih splošnih ugotovitvah utemeljuje domnevo, da bi lahko razkritje teh dokumentov ogrožalo enega od interesov, ki jih varujejo izjeme, določene v členu 4 Uredbe št. 1049/2001, pri čemer ni treba konkretno presoditi vsakega od teh dokumentov (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Švedska in drugi proti API in Komisiji, točka 76).
74Vendar pa je v tem primeru, tudi ob predpostavki, da je Svet v postopku na prvi stopnji trdil, da mu je bilo dovoljeno zavrniti dostop do dokumenta, kakršen je zahtevani dokument, na podlagi domneve, ki temelji na ugotovitvah, ki so navedene v točki 43 izpodbijane sodbe, in ob upoštevanju nujnosti ohranitve manevrskega prostora delegacij med predhodnimi razpravami, ki se nanašajo na zakonodajni predlog Komisije, treba ugotoviti, da je po eni strani Splošno sodišče v točkah od 70 do 79 izpodbijane sodbe preučilo te ugotovitve in v točki 80 te sodbe ugotovilo, da ne zadostujejo za uporabo izjeme, ki jo določa člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. Po drugi strani Svet s tretjim pritožbenim razlogom zaman skuša izpodbijati to presojo, saj je ta pritožbeni razlog zavrnjen.
75Zato Svet ne bi mogel utemeljeno zatrjevati, da mu je bilo dovoljeno zavrniti dostop do zahtevanega dokumenta na podlagi domneve, ki temelji na teh ugotovitvah.
76Glede na zgoraj navedeno so trditve, s katerimi se skuša dokazati, da Splošno sodišče ni upoštevalo razlogov, iz katerih je Svet menil, da se te splošne ugotovitve uporabljajo za zahtevani dokument v tem postopku, brezpredmetne.
77Iz tega sledi, da je treba drugi pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
78Na podlagi vsega zgoraj navedenega je treba pritožbo zavrniti.
79Člen 184(2) Poslovnika določa, da Sodišče odloči o stroških, kadar pritožba ni utemeljena. V skladu s členom 138(1) Poslovnika, ki se v pritožbenem postopku uporablja na podlagi njegovega člena 184(1), se neuspeli stranki na predlog naloži plačilo stroškov. Člen 140(1) navedenega poslovnika določa, da države članice in institucije, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške.
80Ker se pritožba Sveta zavrne, se v skladu s predlogom družbe Access Info Svetu naloži, da poleg svojih, nosi tudi stroške družbe Access Info.
81Češka republika, Helenska republika, Kraljevina Španija, Francoska republika in Evropski parlament nosijo svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
Podpisi
(*1) Jezik postopka: angleščina.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.